Conselhos Gestores de Políticas Públicas e Democracia Participativa

Análise sobre possibilidades e obstáculos do exercício deliberativo em conselhos de políticas públicas.

Desde as mobilizações pela redemocratização do país a importância dos conselhos como espaço de participação vem sendo destacada por vários autores, do país e internacionais, muitos dos quais enfatizam a possibilidade de contribuição dos conselhos de políticas públicas na ampliação do espaço público e como formas inovadoras de reforma democrática do Estado.


Nas palavras de Emir Sader , em sintonia com o pensamento de Nicos Poulantzas, “as experiências políticas que [em vários países] assumiram o nome de democracia participativa em geral se opõem ou buscam complementar as formas de democracia representativa”.


Admite-se que, no Brasil, as experiências de conselhos gestores de políticas públicas – assim como os colegiados territoriais, o planejamento participativo e o orçamento participativo, entre outras – também podem ser vistas como estratégias de democracia participativa, configurando-se como uma busca de afirmação ou de defesa do Estado democrático de direito.


No âmbito das políticas públicas, a idealização dos conselhos faz parte, inicialmente, das pautas de partidos de esquerda, como o PCB, ao propor estratégias de “ocupação dos espaços estratégicos no interior do aparelho de Estado”, no período da ditadura de 1964.


Com a redemocratização e a Constituição de 1988, a existência dos conselhos gestores torna-se condição obrigatória para repasse de recursos da União para os entes federados. Mesmo assim, eles podem ter vários desdobramentos políticos. Podem ser tanto instrumentais ao disciplinamento de estratégias mais radicais do controle social de recursos e à reprodução do poder político de determinados segmentos sociais como também podem converter-se em espaços públicos nos quais se afirmam possibilidades de colaboração no fortalecimento da democracia participativa.

Na qualidade de instâncias deliberativas direcionadas ao controle social de políticas públicas, os conselhos gestores, em vários momentos, contextos e ocasiões, estabelecem tensas relações com o Poder Executivo (apesar de estarem inseridos nessa instância de poder) e o Estado ampliado (sociedade política + sociedade civil), tratando-se de espaços sociais privilegiados para a compreensão dos desafios de consolidação de uma democracia participativa no país e podem ser vistos por várias perspectivas.


Abundantes em tensões sociais geradoras de positividades em sentido democrático ao possibilitar uma aprendizagem sobre argumentação política e ao explicitar contradições e ambivalências da sociedade e do Estado, vários conselhos expressam que os elementos impulsionadores de tais tensões não se limitam a uma suposta antinomia entre Estado e Sociedade Civil ou entre Conselho e Gestor, que podem ser entendidos, equivocadamente, como instâncias homogêneas e separadas entre si. Na verdade, essas tensões se produzem também na confluência das distintas esferas da administração pública, governos (federal, estadual e municipal), entidades organizativas de trabalhadores, entidades prestadoras de serviço conveniadas com o Estado, fóruns da sociedade civil etc.


Além de uma simples assimetria de saberes que, segundo algumas análises, imobilizaria os conselheiros menos escolarizados, eles têm trajetórias de vida que lhes proporcionaram experiências diversas, ou mantêm afinidades com partidos políticos de variadas tendências (transformadora, transformista ou ratificadora). Mas, não são apenas essas as motivações dos conselheiros, pois eles se movem também por motivações relacionadas à reciprocidade, por razões humanitárias e, algumas vezes, até mesmo devido a inspirações religiosas.


O entendimento que admite as indeterminações e as diversas possibilidades decorrentes das dinâmicas dos conselhos gestores de políticas públicas tem apoio na interpretação foucaultiana do poder: disseminado por toda a sociedade, se exerce como uma multiplicidade de relações de força a se projetar em várias direções, não se tratando de um objeto que alguém possui, mas de algo que é, permanentemente, disputado. Além disso, onde há poder, há também resistência.

As várias situações analisadas no decorrer de pesquisas que propiciaram a escrita do presente texto não expressam o mero disciplinamento ou a simples cooptação de conselheiros representantes da sociedade civil organizada, ou de segmentos populares, embora não se neguem as variadas estratégias e tentativas de segmentos hegemônicos – seja de “dentro” ou de “fora” dos conselhos – nesse sentido. Entretanto, algumas dessas tentativas são exitosas, outras não.


Relativamente ao desempenho de conselheiros, evidenciaram-se durante as pesquisas tensões e posicionamentos positivos para o fortalecimento do potencial participativo dos conselheiros como uma aprendizagem do jogo democrático, a exemplo de: avaliações negativas de processos eleitorais; retornos de matérias para serem apreciadas previamente por comissões temáticas; abstenções em votações sobre matérias ainda carentes de análise; avaliações negativas sobre a insegurança de determinados técnicos prestadores de “assessorias” ao conselho; reivindicações de cursos de capacitação específicos sobre orçamentos e entre tantos outros exemplos que reafirmam a existência de vários potenciais dos conselhos que ainda estão por ser compreendidos mais profundamente e fortalecidos.


Entretanto, evidenciaram-se também muitos obstáculos na perspectiva participativa, tais como: o difícil exercício deliberativo de recursos, o qual, às vezes, parece ser resolvido em função de prazos ou de modo inseguro; o pouco domínio sobre o enorme conjunto de leis, normas, regimentos etc., inerentes às políticas públicas sociais no país e requeridos na hora de se posicionar; questões de natureza formal e procedimentalista que interferem nas expressões políticas (em sentido amplo) dos conselheiros; ritualizações que parecem comportar estratégias sutis de disciplinamento; a aquisição pelos conselhos de uma “inevitável natureza representativa” que não satisfaz a todos os usuários da respectiva política pública, entre vários outros obstáculos.
Em síntese, é possível afirmar-se que os conselhos gestores de políticas públicas não têm “destino único”: eles podem ser (ou não) importantes instrumentos na busca da reinvenção democrática. Entretanto, reafirma-se o seu potencial, por isso considera-se a necessidade de empreender-se mais pesquisas que enfoquem as experiências, estratégias de resistências e potencialidades dos conselheiros.

Original de Liduina Farias


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